نقض رای وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص تعیین جریمه یا تخریب درصورت استفاده تجاری از قسمت‌هایی از ملک که در پروانه ساختمانی، کاربری غیرتجاری دارد

اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره ۹۱۱‍۰‍۰۹‍۰۹‍۰۵۸‍۰‍۰۱‍۰۷ مورخ ۱۳۹۱/۳/۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۶۴۶۸۶۵

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۳/۱۳

شماره پرونده: ۰۳۰۱۱۹۵

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

متقاضی: رییس دیوان عدالت اداری

موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۱۰۷ مورخ ۱۳۹۱/۳/۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری.

گردش کار:

الف: به موجب رای وحدت رویه شماره ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۱۰۷ مورخ ۱۳۹۱/۳/۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مقرّر شده است:

” اولاً: تعارض در آراء مذکور محرز است.

ثانیاً: به موجب حکم مقرّر در تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مصوّب ۱۳۳۴/۴/۱۱، در صورتی که بر خلاف مندرجات پروانه ساختمانی، در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه و یا تجارت دایر شود، موضوع در کمیسیون مقرّر در تبصره یک ماده ۱۰۰ قانون مطرح و در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت اتّخاذ تصمیم خواهد شد. با توجه به مراتب مذکور، استفاده تجاری از قسمت هایی از ملک که در پروانه ساختمانی کاربری غیرتجاری دارد، تخلّف محسوب و قابل رسیدگی در کمیسیون های ماده ۱۰۰ شهرداری و حسب مورد مستوجب تعیین جریمه یا تخریب خواهد بود. بنابراین آراء مبتنی بر رد شکایت به شرح مندرج در گردش کار صحیح و موافق مقرّرات شناخته می شود. این رای به استناد بند ۲ ماده ۱۹ و ماده ۴۳ قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‎الاتباع است.”

ب: پس از صدور رای وحدت رویه مذکور، معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب نامه شماره ۱۱۰۶۱۶ مورخ ۱۴۰۳/۳/۳۰ اعلام می کند که رای مذکور بر خلاف تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری اصدار یافته و اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به رای یاد شده و نقض آن را خواستار شده است. متن نامه مذکور به قرار زیر است:

” احتراماً، به استحضار می رساند نظر به بررسی های به عمل آمده دادنامه شماره ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۱۰۷ مورخ ۱۳۹۱/۳/۱ هیات عمومی دیوان به سبب ذکر صلاحیت تخریب یا جریمه برای کمیسیون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداری ها، دارای مغایرت با تبصره بند (۲۴) ماده (۵۵) و ماده (۱۰۰) قانون مذکور می باشد که این مغایرت به تفصیل به شرح زیر ایفاد می گردد.

بعد از اعلام آراء معارض شعب مختلف دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره ۸۹۰۹۹۷۰۹۰۲۸۰۱۳۰۷ مورخ ۱۳۹۰/۱۰/۴ توسط شعبه ۲۸ دیوان عدالت اداری، دادنامه شماره ۹۷ مورخ ۱۳۸۸/۱/۲۳ توسط شعبه ۲۷ دیوان عدالت اداری، دادنامه شماره ۱۶۶۸ مورخ ۱۳۸۷/۶/۳۱ توسط شعبه ۲۸ دیوان عدالت اداری) هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۱۰۷ مورخ ۱۳۹۱/۳/۱ اقدام به صدور رای نمود.

ایرادات وارده به این رای از حیث مغایرت با مفاد قانون شهرداری ها به شرح ذیل می باشد:

۱- در رای صدرالذکر حوزه استفاده از اراضی (مسکونی، تجاری و صنعتی و اداری) موضوع تبصره های (۲)، (۳) و (۴) ماده صد قانون شهرداری مشخص نشده و فقط به قسمت هایی از ملک که در پروانه ساختمانی کاربری غیرتجاری دارد، اشاره شده که با این شرح قابلیت طرح در کمیسیون های ماده صد متناظر با تبصره های ماده مذکور را ندارد.

۲- به استناد تبصره بند (۲۴) ماده (۵۵) قانون شهرداری که اشعار می دارد: شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلّف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند. در صورتی که بر خلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه و یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرّر در تبصره (۱) ماده (۱۰۰) این قانون مطرح می نماید و کمیسیون در صورت احراز تخلّف مالک یا مستأجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک ماه اتّخاذ تصمیم می کند. این تصمیم به وسیله مأمورین شهرداری اجراء می شود و کسی که عالماً از محل مزبور پس از تعطیل برای کسب و پیشه و یا تجارت استفاده کند به حبس جنحه ای از شش ماه تا دو سال و جزای نقدی از پنج هزار و یک ریال تا ده هزار ریال محکوم خواهد شد و محل کسب نیز مجدداً تعطیل می شود. ملاحظه می گردد به موجب تبصره مذکور هیچ گونه مجوزی برای صدور رای جریمه یا تخریب به کمیسیون داده نشده بلکه کمیسیون می تواند در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت مبادرت به صدور رای نماید. همچنین در هیچ کدام از تبصره های ماده (۱۰۰) شهرداری اختیار جریمه یا تخریب در مورد استفاده تجاری از قسمت هایی از ملک که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه و یا تجارت دایر شده باشد، داده نشد. لذا با در نظر گرفتن این مراتب، دادنامه شماره ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۱۰۷ مورخ ۱۳۹۱/۳/۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر با تبصره (۲۴) ماده (۵۵) قانون شهرداری صادر گردیده است. مراتب به منظور اعمال ماده (۹۱) قانون دیوان عدالت اداری (۱۴۰۲) تقدیم می گردد.”

ج: موضوع در اجرای مواد ۹۱ و ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری به هیات تخصّصی اراضی، شهرسازی و منابع طبیعی ارجاع شد و پس از اظهار نظر آن هیات، رییس دیوان عدالت اداری با اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری موافقت کرد.

د: پرونده در اجرای ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری، در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۳/۱۳ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری اصلاحی ۱۴۰۳/۳/۳۰: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیّه شده مکلّف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند. در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه و یا تجارت دایر شود شهرداری مورد را در کمیسیون مقرّر در تبصره یک ماده ۱۰۰ این قانون مطرح می نماید و کمیسیون در صورت احراز تخلّف مالک یا مستأجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدّت یک ماه اتّخاذ تصمیم می کند. این تصمیم به وسیله مأمورین شهرداری اجرا می شود و کسی که عالماً از محل مزبور پس از تعطیل برای کسب و پیشه و یا تجارت استفاده کند به حبس جنحه ای از شش ماه تا دو سال و جزای نقدی از ۸۲/۵۰۰/۰۰۰ تا ۱۶۵/۰۰۰/۰۰۰ ریال محکوم خواهد شد و محل کسب نیز مجدداً تعطیل می شود. دایر کردن دفتر وکالت و مطب و دفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزانه و مجلّه و دفتر مهندسی و دفتر شرکت های دانش بنیان به وسیله مالک از نظر این قانون استفاده تجاری محسوب نمی شود.» با توجه به این که بر مبنای این تبصره، کمیسیون موضوع تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در مواردی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه و یا تجارت دایر می شود، صرفاً دارای اختیار تعطیل کردن محل کسب یا پیشه و یا تجارت بوده و نمی تواند در این خصوص رای به اخذ  جریمه یا تخریب صادر نماید، بنابراین درج عبارت «و حسب مورد مستوجب تعیین جریمه یا تخریب» در رای وحدت رویه شماره ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۱۰۷ مورخ ۱۳۹۱/۳/۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبتنی بر اشتباه بوده و بر همین اساس و بر مبنای جواز حاصل از حکم مقرّر در ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری، ضمن نقض رای وحدت رویه شماره ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۱۰۷ مورخ ۱۳۹۱/۳/۱هیات عمومی دیوان عدالت اداری رای شماره ۹۷- ۱۳۸۸/۱/۲۳ صادره از شعبه بیست و هفتم دیوان عدالت اداری مبنی بر ورود شکایت در حدّی که متضمّن اعلام عدم صلاحیّت کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری برای صدور رای جریمه یا تخریب در خصوص مواردی است که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه و یا تجارت دایر می شود، صحیح و منطبق با موازین قانونی تشخیص داده می شود. این رای بر اساس ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ برای شعب دیوان و مراجع اداری و همچنین برای هیات های تخصّصی و هیات عمومی در مورد رسیدگی به ابطال مصوبات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ این قانون در ارتباط با آن موضوع لازم الاتباع است.

احمدرضا عابدی

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری